Markmið og skuldbindingar í loftslagsmálum

Vinsamlegast spólið til baka!

-  Hvert er samspil markmiða, skuldbindinga og hins raunverulega vanda?

Almennt er horft á Parísarsamkomulagið frá árinu 2015 sem stórt framfaraskref í loftslagsmálum heimsins. Eftir vonbrigðin í Kaupmannahöfn árið 2009 fylltust þjóðir heims bjartsýni um raunverulegan árangur í baráttunni við aukna uppsöfnun gróður­húsa­loft­teg­unda í andrúmsloftinu. Eitt af því sem talið er hafa tryggt góðan árangur í París er að aðildarþjóðir Lofts­lags­samn­ings Sameinuðu þjóðanna (United Nations Framework Convention on Climate Change - UNFCCC) skiluðu inn markmiðum sínum í loftslagsmálum (e. intended nationally determined contributions - INDCs) fyrir ráðstefnuna í desember 2015. Vitað er að vinna þjóða við gerð eigin markmiða hafi aukið mjög þekkingu og skilning al­menn­ings, stjórnmála- og embættismanna í viðkomandi löndum á þeirri ógn sem loftslags­breyt­ing­ar eru heimsbyggðinni. Ísland hefur skilað sínum markmiðum til Loftslagssamnings Sam­ein­uðu þjóðanna og kaus Ísland að vera í samfloti með Evrópu­sambandinu og draga úr losun gróður­húsa­loft­tegunda um 40% fyrir 2030 miðað við losun árið 1990. Að auki hefur núverandi ríkisstjórn ákveðið að stefnt skuli að kolefnishlutleysi árið 2040.

Hvað þýða þessi markmið?

Loftslagsráðstefnan í París (Conference of the Parties - COP21) var tuttuguasta og fyrsta ráð­stefna þjóða innan Loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna. Sú fyrsta var haldin í Berlín árið 1995. Parísarsamkomulagið er afrakstur af samningaviðræðum sem hafa verið í gangi alla tíð síðan. Markmið Parísarsamkomulagsins um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda er að „að halda auknum meðalhita á jörðinni vel innan við 2°C miðað við meðalhita fyrir iðnbyltingu og að „leita leiða“ til að fara ekki yfir 1,5°C. Þá skal langtímamarkmið í samdrætti gróður­húsa­loft­teg­unda vera að „ná jafnvægi í losun gróðurhúsa­loft­teg­unda frá athöfnum mannkyns á seinni hluta 21. aldar“.

Núna hafa flestar aðildarþjóðir (190) Loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna skilað inn markmiðum sínum til Lofts­lags­samningsins. Parísar­sam­komu­lag­ið inni­heldur fjölda skrefa sem gera ráð fyrir að þessi markmið verði metnaðarfyllri með tímanum. Þá gerir samkomulagið ráð fyrir að haldið sé birgðabókhald yfir gróður­húsa­loft­tegund­ir í andrúmsloftinu þannig að hægt sé að fylgjast með árangri samn­ings­ins sem og árangri einstakra þjóða.

Það er ekki einfalt mál að tengja saman markmið, aðgerðir og mælanlegan árangur í minni losun gróðurhúsalofttegunda. Það sem allir aðilar Parísarsamkomulagsins eru þó sammála um með því að staðfesta samkomulagið er að losun gróðurhúsalofttegunda veldur hærri meðal­hita á jörðinni og að mannkyn þarf að ná kolefnishlutleysi á einhverjum tímapunkti. Mynd 1. sýnir vel hvernig núverandi markmið um aðgerðir standa gagnvart heildarmarkmiðum Parísarsamkomulagsins.

Varfærinn metnaður

Þegar rætt er um aðgerðir í loftslagsmálum á opinberum vettvangi er stjórnmála­mönn­um tamt að nota orðið „metnaðarfullar aðgerðir“ án þess að útskýra nokkuð nánar í hverju sá metnaður felist.

Þegar aðildarþjóðir Loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna skiluðu inn mark­miðum (INDCs) sínum þóttu þau varfærin frekar en metnaðarfull. Þetta er um margt skiljanleg afstaða þegar haft er í huga að ekki lá fyrir hver lagaleg binding Parísar­samkomu­lags­ins yrði á endum. Einnig eru ýmsar aðrar skýringar mögulegar, s.s. áhyggjur af jafnræði milli þjóða, efnahagslegum afleiðingum, óvissu um raunhæfi markmiða, reynsluleysi við að setja fram slík markmið ásamt óvissu um stuðning viðkomandi stjórnvalda við aðgerðir, þá sérstaklega fjárhagslegan stuðning. Það er vel þekkt að markmið Evrópusambandsins átti að vera 45% minnkun í losun gróðurhúsalofttegunda fyrir 2030 miðað við 1990 en á síðustu stundu var því breytt í „a.m.k. 40%“. Þetta eru auðvitað pólitískar spurningar og lúta helst að því að að koma í veg fyrir að þjóðríki líti illa út í alþjóðasamfélaginu. Það er jú betra að gera betur en markmiðin kveða á um en vera undir þeim sem væri hneisa.

Þær þjóðir sem upplifðu aukna þjóðar­fram­leiðslu (GDP) á árunum fyrir 2015 voru líklegri til að setja fram hóflegri markmið þar sem efnhagslegur vöxtur og aukin umsvif í hagkerfinu hafa í flestum tilfellum í för með sér aukna losun gróður­húsa­loft­teg­unda. Þá er rétt að hafa í huga að ekki gerðu öll lönd ráð fyrir að draga úr losun í sínum markmiðum heldur að halda sig við núverandi ástand eða jafnvel auka losun eins og t.d. Rússland og Úkraína.

Aðildarþjóðir Parísarsamkomulagsins geta alltaf endurskoðað sín markmið en það er erfitt að halda því fram að núverandi markmið séu metnaðarfull þar sem þau eru ekki nálagt því að uppfylla meginmarkmið samkomulagsins um að halda hlýnun innan við 2°C. Þetta allt ætti að þýða að við endurskoðun muni þjóðir heims leggja fram metnaðarfyllri markmið og aðgerðir til samdráttar á losun gróðurhúsalofttegunda.

Aukin þekking á loftslagsmálum

Vinna þjóða við gerð markmiða í loftslagsmálum í aðdraganda Parísarsamkomulagsins jók mjög á þekkingu stjórnmála- og embættismanna á málefnum tengdum loftslagsbreytingum. Það hefur síðan haft verulega jákvæð áhrif á stefnumörkun stjórnvalda í loftslagsmálum í hverju landi fyrir sig. Þannig hafa loftslagsmál fengið hærri forgang í stefnumótun stjórnvalda, aukið samvinnu milli þjóðríkja og aukið samráð stjórnvalda við hagsmunaaðila og atvinnugreinar. Þá hafa fjárframlög til beinna aðgerða, nýsköpunar og umhverfismála almennt aukist í kjölfarið. Gera má ráð fyrir að vinna við endurskoðun markmiða þjóða (INDCs) muni enn frekar hafa jákvæð áhrif og auka metnað stjórnvalda til að ná markmiðum Parísarsamkomlagsins. Þar vantar talsvert upp á eins og er.

Hvetjandi þættir í Parísarsamkomulaginu koma til með að auka metnað aðildarþjóða

Parísarsamkomulagið inniheldur ýmsa þætti sem ætlað er að auka smám saman metnað aðildarþjóða samningsins. Þannig var gert ráð fyrir að upphaflegu markmiðin myndu ekki duga ein og sér til að ná langtímamarkmiðum samkomulagsins. Þetta snýr helst að því að aðildar­þjóð­ir geta hvenær sem er aukið metnaðinn í markmiðum sínum. Þannig geta þjóðríki smám saman uppfært markmið sín, aukið aðgerðir og gert betur en áður var lagt til. Parísar­sam­komu­lag­ið gerir ráð fyrir að þjóðríki uppfæri markmið sín á fimm ára fresti og að ný markmið þurfi a.m.k að vera jafnmetnaðarfull og þau fyrri. Öll markmið og allar aðgerðir aðildarþjóða samningsins eru undir eftirliti stofnana Loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna sem munu senda aðildarþjóðum ábendingar um hvað megi betur fara.

Loftslagsaðgerðir annarra en stjórnvalda

Í Parísarsamkomulaginu er gert ráð fyrir að aðrir en stjórnvöld ein vinni að loftslagsmálum. Samkomulagið leggur áherslu á mikilvægi borga, sveitarfélaga, fyrirtækja og atvinnugreina í baráttunni við loftslagsbreytingar. Samkomulagið gerir þannig ráð fyrir að aðrir en bara stjórnvöld sýni metnað í að ná heildarmarkmiðum um að halda hlýnun innan við 2°C. Þetta getur bæði átt við um samstarf milli landa (international cooperative initiatives - ICIs) og verkefni innan landamæra þjóðríkja. Þessi verkefni geta lagt mikilvægan skerf til markmiða hverrar þjóðar. Mikilvægt er að þjóðir styðji þann metnað sem þar er sýndur.

Tækniframfarir

Þróun tækninýjunga sem draga úr kolefnis­los­un hafa verið mjög mismunandi eftir atvinnugreinum og í sumum greinum hafa framfarir verið talsvert meiri en búist var við. Jákvæð hliðaráhrif af ýmsum tækni­nýj­ung­um hafa svo enn frekar ýtt undir þá þróun. Tækniframfarir í endurnýjanlegri orku s.s. sólar- og vindorku hafa verið umtalsvert hraðari en spáð var þó þær framfarir dugi ekki til að ná 2°C markmiðum Parísarsamkomulagsins. Stefna stjórnvalda í Danmörku og Þýskalandi hefur flýtt fyrir framförum í endurnýjanlegri orkutækni og auðveldað fyrirtækjum að fjöldaframleiða tæknibúnað. Þetta hefur síðan leitt til þess að önnur lönd hafa fylgt þessu fordæmi og á það kannski sérstaklega við um Kína. Þannig hefur endurnýjanleg orka orðið fjárhagslega samkeppnishæf í mörgum löndum. Þá hefur stóraukin eftirspurn eftir rafmagnsbílum lækkað verð sem eykur enn á eftirspurnina. Þannig eru nú 52% af nýskráðum bílum í Noregi annað hvort rafmagns- eða blendingsbílar.

Og hvað svo?

Stóra verkefnið fram undan er að aðildarþjóðir Loftslagssamningsins uppfæri markmið sín í samræmi við heildarmarkmið Parísarsamkomulagsins og þar skortir helst metnaðarfyllri markmið. Eitt sem aðildarþjóðir geta gert er að innleiða aðgerðir hratt og örugglega. Þannig er hægt að sýna fram á árangur sem fyrst. Það eitt og sér ætti að auka áhuga og metnað. Annað mikilvægt skref væri að styðja við viðleitni fyrirtækja og einstaklinga sem sýna frumkvæði í að kolefnisjafna eigin starfsemi, t.d. með því að koma á fót mörkuðum með kolefnis­losunar­heim­ild­ir eða innleiða efnahagslega hvata. Þá er hægt að skoða hvernig atvinnugreinar geta lært hver af annarri. T.d. hefur sjávarútvegurinn hérlendis náð að minnka olíunotkun sína um 50% frá 1990 sem gæti verið mikilvægur lærdómur fyrir aðrar greinar. Þá er staðreynd að Ísland hefur nú þegar gengið í gegnum vel heppnaða aðgerð í orkuskiptum þegar heimili landsins skiptu úr olíu í jarðhita eða rafmagn til húshitunar. Sú reynsla ætti að nýtast vel þegar kemur að orkuskiptum í samgöngum.

Það er margt sem ætti að vera okkur hvatning til að auka metnað okkar í baráttunni við lofts­lags­breyt­ing­ar en fyrst og fremst bera þó núlifandi jarðarbúar ábyrgð gagnvart kynslóðum framtíðarinnar og allur okkar metnaður ætti að litast af þeirri staðreynd að við eigum ekki Jörðina eða getum gert við hana það sem okkur sýnist heldur erum við með hana að láni frá börnunum okkar. Við eigum að hafa metnað til að spóla til baka og skila henni í ekki verra ástandi en við tókum við henni.

Heimildir

Höhne, N., Kuramochi, T., Warnecke, C., Röser, F., Fekete, H., Hagemann, M., … Gonzales, S. (2017). The Paris Agreement: resolving the inconsistency between global goals and national contributions. Climate Policy, 17(1), 16-32.

Nieto, J., Carpintero, Ó., & Miguel, L. J. (2018). Less than 2 °C? An Economic-Environmental Evaluation of the Paris Agreement. Ecological Economics, 146 (November 2016), 69-84.

Pauw, W. P., Klein, R. J. T., Mbeva, K., Dzebo, A., Cassanmagnago, D., & Rudloff, A. (2018). Beyond headline mitigation numbers: we need more transparent and comparable NDCs to achieve the Paris Agreement on climate change. Climatic Change, 147(1-2), 23-29.

Texti: Gunnlaugur Guðjónsson